연구성과 소개

이원준, 「‘분산성’과 ‘집중성’의 균형 찾기―중화인민공화국 초기 北京의 建政과정 분석」, 『중국근현대사연구』 67집, 2015.9.

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북경 입성 초기의 市-區-街 3급 정권구조, 1949년 7월 이후의 區·街정권 폐지와 市 1級정권구조로의 개편, 1950년 2월 이후 區級 조직기구의 강화, 1951년 8월 區정부의 부활을 통한 2급 정권체제로의 전환, 1952년 10월의 居民委員會 및 1953년 6월의 街道辦事處 설립 결정 등, 이 모든 과정은 중공이 도시에 적합한 정권구조를 모색해온 일련의 과정이었으며, 그 귀착점이 바로 市·區 2급 정권 아래 街道辦事處와 街道居民委員會를 설립하는 것이었다.

중공은 국공내전 후반기부터 도시 접관정책을 구체화해왔음에도 불구하고, 건국 초기까지도 도시의 정권구조에 대한 확실한 방안을 확정하지 못하였고, 1949년 6월말에 기존의 경험에 입각한 3급 정권구조가 도시의 특성(‘집중성’)에 부적합하다는 이유로 區·街 정권을 폐지하였다. 하지만 통치 권력의 분산성으로 인한 도시 통치의 비효율성을 극복하기 위해 도입된 이러한 시도는 시정부로의 과도한 권한 집중으로 인한 또 다른 비효율성과 분산성을 초래하였고, 결국 중공은 시행착오 끝에 區정권을 부활시키고 街道辦事處와 居民委員會를 조직함으로써, 도시 통치의 집중성을 최대한으로 구현할 수 있는 절충점을 찾아냈던 것이다. 도시 통치모델에 있어서 ‘분산성’(3급 정권구조)과 ‘집중성’(1급 정권구조)의 양극단을 오가던 중공이, 마침내 도시 통치에 필요한 집중성을 가장 효과적으로 발휘할 수 있는 정권구조의 모델을 찾아낸 것이다. 이러한 모델이 애초부터 중공이 지향한 최종적인 정권구조의 모습이었다고는 볼 수 없지만, 결과적으로는 여러 우여곡절을 겪으면서도 현재까지 이어져오는 도시 통치체제의 기축을 이루고 있는 것은 사실이다.

물론, 건국 전후에 이루어진 효과적 도시 정권구조에 대한 이러한 모색의 결과로 북경의 도시사회에 대한 완벽한 전체주의적·일원적 통제가 가능해졌다고 할 수는 없다. 특히 간부의 수적 부족은 街道 단위에서까지 중공의 철저한 통제가 관철되는 것을 어렵게 만드는 요인이었으며, 그 결과 街道 단위의 운영에 있어서 居民委員會의 자발적 역량이 중요한 변수로 작용하기도 하였다. 다만, 居民委員會가 보인 ‘자치’의 기능이라는 것은 주로 공공복리에 관한 것이었고, 정치적 성격의 사업에 있어서는 어디까지나 중공의 ‘지도’를 벗어나지 못했다는 점을 감안하면, 1950년대 초기의 시행착오를 거쳐 구축된 도시 정권구조를 통해서 중공의 통치력이 기층 단위로까지 비교적 효과적으로 침투할 수 있었다고 평가해도 무방할 것이다.

한편, 중공이 도시 통치에서 구현하고자 한 ‘집중성’의 문제를 단순히 ‘도시환경에의 적응’이라는 관점에서만 볼 것이 아니라, 국공내전 후반기부터 중공 내부에서 계속해서 강조해온 ‘제도화’, ‘정규화’, ‘집권화’의 정책적 맥락 속에서 이해해야 할 필요도 있을 것이다. 국공내전에서의 우위를 확보하고 ‘해방구’의 통합이 진전되고 있는 상황에서, 중공은 이전까지 합리적인 전략으로서 용인되었던 지역별·단위별 독자성을 최소화하고, 제도화와 조직화를 강화함으로써 중앙집권적인 지휘체계의 구축을 지향하였다. 통일정권의 건설을 앞두고 진행된 이러한 정책적 변화를 주도한 것은 당시 中央工委를 이끌고 있었던 劉少奇였으며, 그는 중화인민공화국 건국 이후에도 전국적 建政의 프로세스를 총괄하였다. 그가 강조한 도시 통치의 ‘집중성’이라는 것 역시 이와 같은 맥락 속에서도 분석 가능하리라 보인다. 즉, 북경 접관 초기에 도입된 일련의 도시 정권구조 실험의 과정은 건국을 앞두고 국공내전 후반기부터 이어져온 중앙집권화 및 제도화의 정책적 맥락 속에서 이루어진 것으로서, 도시에서 중공의 ‘集中領導’를 관철시킬 수 있는 가장 효율적인 방안에 대한 모색의 과정이기도 했던 것이다.