김호 _ 인천대학교 법학과

한국과 달리 중국은 토지의 소유권을 국가가 보유하고 있고, 농촌토지의 경우에는 집단소유로 한다. 또한 농가(農戶)를 단위로 토지를 배분하여 경영, 수익하게 하는 농촌토지수급제도를 실행하고 있다. 이러한 제도는 농촌토지의 국유화라는 특수한 상황 하에서 제정된 것이라 할 수 있다.

그러나 중국의 경제발전과 농촌의 도시화 정책의 실행으로 인해 대량의 농촌토지가 건설용지로 징수되었고, 또한 경제적인 원인으로 인해 많은 남자들이 도시로 떠났기 때문에 농촌에 인력이 부족한 현상 내지는 본인의 농촌토지사용권을 타인에게 양도하는 현상이 대량으로 발생하였고, 토지사용권의 이전(流轉)에 따른 농촌토지수급경영분쟁이 대량으로 발생하게 되었고, 그 수가 날로 늘어나고 있는 추세를 보이고 있다.

중국의 경우, 농촌토지수급경영분쟁의 해결방식은 크게 협상, 조정, 중재, 소송 등 네 가지 방식이 있다.

2009년 이전에는 농촌토지수급경영분쟁을 중재의 적용범위에서 배제하였기 때문에 농촌토지수급분쟁해결에 관한 중재의 규정이 정비되어 있지 않았다. 실무상에서도 일관적인 처리방식을 취할 수 없었다. 이러한 문제점을 보완하고자 전국인민대표대회에서는 2009년에 <농촌토지수급경영조정중재법(中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法; 이하 ‘조정중재법’이라 약함)>을 통과하였고 2010년 1월 1일부터 시행하였는데 그 주요내용은 다음과 같다.

첫째, 농촌토지수급경영분쟁에 대한 중재를 행정중재의 범주에 포함시켰다. 즉 농촌토지수급경영분쟁의 중재를 담당하고 있는 기구는 농촌토지수급중재위원회인데, 이는 현지 인민정부의 지도(指导)하에 설립되고 일상적인 업무는 현지의 농촌토지수급관리부서에서 담당한다.

둘째, 조정중재법의 적용범위를 ① 농촌토지수급계약을 체결, 이행, 변경, 해지 및 종료함에 있어서 발생한 분쟁, ② 농촌토지수급경영권의 하도급, 임대, 상호교환, 이전, 주식산입 등 원인으로 인한 분쟁, ③ 수급경영토지의 회수, 조정으로 인한 분쟁, ④ 농촌토지수급경영권의 확인에 따른 분쟁, ⑤ 농촌토지수급경영권의 침해로 인한 분쟁, ⑥ 기타 법률, 법규에 규정한 농촌토지수급경영분쟁 등으로 규정하고 있다.

셋째, 일반 중재와 달리, 농촌토지수급경영권분쟁에 대한 중재는 일방 당사자의 신청에 의해 개시되고, 중재위원회를 구성하여 중재를 진행한다. 또한 중재가 종료된 후, 중재위원회는 중재판정문을 작성하여야 하는데 그 효력도 중재판정에 대해 소송을 제기 할 수 없는 일반 중재와 달리, 중재판정에 불복할 경우에 판정문을 송달 받은 날로부터 30일 내에 법원에 소송을 제기할 수 있도록 하였다.

이처럼 농촌토지수급경영분쟁에 대한 중재를 일반 중재방식과 달리 별도의 규정을 두고 있는 이유는 농촌토지수급경영분쟁의 특수성 때문이라고 판단된다. 즉 농촌토지는 농민들의 생활수단으로써 농민들의 생계와 직접적으로 관련되므로 신중하게 해결해야 하기 때문이다. 그러나 이러한 특수성을 감안하여 만든 중재제도이지만 이 제도에는 다음과 같은 한계를 드러내고 있다.

우선, 농촌토지수급경영분쟁에 대한 중재를 행정중재의 범주에 포함시킨 것은 중재법의 입법취지에 부합되지 않는다고 할 것이다. 현행 중국 중재법의 입법취지는 평등주체 간의 계약분쟁 및 기타 재산분쟁을 공정하고 신속하게 해결하기 위함이다. 그러나 <촌민위원회조직법>에 의하면 촌민위원회는 더 이상 정부의 행정기관이 아니므로 농촌토지수급계약의 성격은 촌민위원회와 농민 사이에 체결한 민사계약이다. 그러므로 농촌토지수급계약으로 인한 분쟁에 대한 중재의 법적성격을 행정중재가 아닌 민사중재로 판단하는 것이 타당하다고 할 것이다.

또한 농촌토지 징수비용에 관한 분쟁도 중재의 범위에 포함시켜야 한다. 비록 <토지관리법실시조례> 제25조에서 농촌토지의 징수비용의 주체와 객체를 국가와 농촌집체조직으로 규정하고 있지만, 제26조에서는 의하면 농촌토지의 지상물 및 식물에 대한 보상비용은 그 소유자에게 귀속된다고 규정하고 있다. 그러므로 농촌집체조직과 농민 사이에서 상기 보상비용을 배분하는데 따른 분쟁도 농촌토지 징수비용에 관한 분쟁의 새로운 유형이라고 할 것이다. 또한 앞에서 언급한바와 같이 촌민위원회와 농민은 평등한 주체이기 때문에 이러한 분쟁 또한 중재의 범위에 포함시키는 것이 타당하다고 판단된다.

마지막으로, 중재판정에 불복할 경우 일정한 기간 내에 법원에 소송을 제기할 수 있다는 규정은 중재의 본질에 부합되지 않는다. 중재는 소송과 독립된 분쟁해결제도로서 중재절차가 개시되면 소송을 진행할 수 없고, 중재판정은 즉시 법적효력을 발생하며, 이를 집행하지 아니할 경우에는 법원에 강제집행을 신청할 수 없다. 그러나 <조정중재법>은 판정문을 송달 받은 날로부터 30일 내에 법원에 소송을 제기할 수 있도록 하였다. 이러한 규정은 농촌토지수급경영분쟁의 특수성과 중국 국내의 열악한 중재환경을 감안한 것이라 판단된다. 그러나 이는 중재의 본질에 위배되기 때문에 중국 국내의 중재환경이 개선되면 중재판정의 효력을 인정하는 것이 바람직하다고 생각된다.

농촌토지수급경영분쟁에 대한 중재제도가 아직 초기단계에 처해 있고, 세계적으로 유일무이한 제도이기 때문에 위와 같은 한계가 존재하고, 이에 대한 보완이 필요하다고 판단된다.

한편, 현재 통일을 지향하는 한국의 경우에도 통일이후 북한의 토지에 대해 어떠한 정책을 제정할 것인지가 하나의 과제로 제기되고 있다. 한국은 북한과 달리 토지의 개인소유를 인정하고 있는데, 통일 후 토지의 개인소유제를 북한의 토지에도 적용할 경우, 국유화에 익숙한 북한 주민들에게 혼란을 가져올 수 있고, 더 많은 사회적인 문제가 야기될 수 있는 우려가 있기 때문이다. 그러므로 통일 후 바로 북한 토지에 대해 개인소유제를 도입하는 것은 무리가 있다고 보아지고, 과도정책이 필요한 것으로 판단되고, 그 대안으로, 현재 중국에서 시행하고 있는 농촌토지수급제도가 적절하다고 보아진다. 중국의 농촌토지수급제도도 많은 문제점들이 드러나고 있는데, 이에 대한 연구는 통일 후 북한지역에 대한 토지정책을 제정함에 있어서 도움이 될 것으로 예상된다.