강소연 _ 인천대학교 HK연구교수

편     자: 인천대학교 HK 중국관행연구사업단

책임편저: 강소연

출 판 사: 도서출판 모두의 지혜

판     형: A4

출판형식: 전자출판

출판년도: 2012년 5월

I S  B N: 9788996750659

마오쩌둥(毛泽东)은 중국의 문제는 농민의 문제이며 농민의 문제는 곧 토지의 문제라고 말한 바 있다. 토지제도는 농업을 중시한 중국의 국가정책에서 핵심적 위치를 차지하며, 토지제도와 정책은 토지법(土地法)을 통해서 구체화되고, 국가권력에 의해서 그 준수를 강제할 수단을 확보하게 된다. 특히 농업국가였던 중국에서 토지는 가장 중요한 생산수단이기 때문에 토지의 생산성을 높이기 위해 효과적 토지소유 및 사용 관계를 모색하고 법제화해서 안정적 규범 체제를 만들어 나가는 것은 매우 중요했다.

법(法)은 또한 변화하는 현실을 반영하기 위해 또는 적극적으로 변화시키기 위해 지속적으로 만들어지고 개정되며 폐지되기도 한다. 1962년 9월 27일 중공중앙(中共中央)이 공포한 농촌인민공사공작조례 수정초안(农村人民公社工作条例修正草案)의 핵심적 내용은 “생산대를 기초로하는 3급소유제(三級所有, 队为基础)”의 체제를 만든 것인데, 이러한 체제는 급(級)에 따라 토지 소유 규모의 변화는 있었지만 토지관리법 및 물권법(2007) 에서 여전히 이용되고 있다. 다시 말해 오늘날의 토지법제도는 과거와 단절된 것이 아니라 지속적으로 변화ᆞ발전되어온 것이며 이러한 제도의 연속성 측면에서 이전 시기의 토지법령은 현재의 토지문제를 연구하는데 유용한 참고 자료가 될 것이다.  

한편 중화인민공화국 계획경제시기의 토지법령자료집은 이미 폐지되어 법적 효력을 상실한 법령도 다수 포함하고 있어서 법률적 판단이 필요해서 찾는 법전(法典)으로서의 성격이 아니라 역사자료집으로서의 의의를 가지고 있다. 역사적으로 토지관련 세금이 가벼운지 혹은 무거운지, 누가 토지를 소유하고 있는지, 토지를 수용할 경우에 어떠한 절차에 따라 진행하고 보상을 해주는지에 대한 법적(法的) 경계와 원칙은 그 시대적 상황과 사회를 파악하는데 도움을 제공해주는 역할을 하므로, 토지법령자료집은 법학뿐 아니라 사회학이나 역사학 등 다른 학문 분야에서도 활용이 가능하리라 생각된다.

_ 자료집의 출처 및 선별 기준

지난 1년 동안『중앙인민정부법령(中央人民政府法令): 1949-1951』,『중화인민공화국 5년래법률법령색인(中華人民共和國五年來法律法令索引): 1949-1954』,『토지법전서(土地法全書): 1949-1990』등의 출판자료와  (북경대학교 법령 검색 웹사이트), 『베이징 대학교(北京大學校) 법령 검색 웹사이트』(www.pkulaw.cn),『법률도서관』(www.law-lib.com) 등의 인터넷 웹사이트를 토대로 법령 자료를 수집했다. 이외에도 누락될 수 있는 부분을 우려해 토지법 관련 저서 및 논문도 참고하였다.

수집된 자료 가운데서 반복적으로 등장하는 법령을 중심으로 중요도를 부여해 선정 작업을 한 후 약 200개의 법령을 목록화했다. 토지제도에 있어 중요한 주제들과 목록을 토대로 여러 차례 분류 작업을 진행한 후 아래의 일곱 개의 주제별 항목을 만들었다.

다음으로 수집한 법령을 어떻게 배열할 것인가를 두고 경제실 내부에서 많은 토론이 있었다. 법령이 공포된 시간 순서의 배치도 나름대로의 의미는 있겠지만 다소 단조롭고 법령집의 특성도 드러나지 않는다. 시간순서에 따른 배열 목록은 법령집 끝에 부록으로 만들어서 참고하도록 하였다. 관행연구사업단의 아젠다(agenda)인 관행과 토지소유관계가 토지생산성을 좌우한다는 이론적 전제하에 토지소유관행의 특징이 반영될 수 있도록 토지소유관계 변화의 분수령을 기준으로 아래의 세 시기로 나누었다.

_ 시기 기준의 분류

1. 토지개혁 및 재분배 시기(1949-1952년)

2. 토지 집체소유제의 출현-합작화 시기(1953 - 1956년)

3. 토지 집체소유제의 정착-인민공사 시기(1957-1977년)

계획경제시기 도시토지 국유화 과정은 농촌토지제도에 비해서 비교적 간단하므로 농촌 집체토지 위주로 시기 구분을 진행하였다. 이와 같은 구분 하에 본 자료집은 각 시기를 관통하여 지속되고 있는 주제들을 일곱 개 항목으로 분류하였다. 이 항목들은 지금까지 토지관련 연구 동향에 대한 검토를 바탕으로 선정한 것이며 각 법령 자료들의 내용에 대한 분석을 거쳐 체계화한 것이다. 이로써 각각의 시기 안에서 일곱 개의 주제별 항목으로 분류하여 각 시기별 소유관행의 특징과 함께 찾고자 하는 주제별 법령들을 편리하게 검색할 수 있도록 했다. 7개의 대주제 항목을 다시 괄호 속의 소주제 항목으로 분류하여 독자들의 자료 활용도를 높이고자 하였다.

_ 주제 기준의 분류

1. 종합(기본법과, 토지부동산 이용 계획 및 정책 일반)

2. 토지 지적 및 권속관리(토지-부동산 등기 및 소유권에 관한 분쟁)

3. 토지 관련 조세

4. 토지 개발 및 자연자원 관리(사회기반시설 건설에 필요한 토지수용 및 보상과 황무지 개간 등)

5. 토지 소유권의 변화(토지 소유권 일반, 토지개혁에 따른 몰수 및 분배 등)

6. 토지 사용 관계(토지 및 부동산 임대관계)

7. 외국인의 토지사용(화교 포함)

_ 자료집 법률체계

중앙정부 법령은 헌법, 법률, 행정법규, 사법해석, 부문규장(부문규범성문건 포함) 4단계로 분류하였고, 지방정부법령은 지방성법규, 지방정부 규장, 지방 규범성문건 3단계로 분류하였다. 중국의 법률체계 내에서 헌법은 전국인민대표대회가 제정하며 국가의 근본법이자 최고법이다. 헌법 다음으로 법률은 기본법률 과 기타법률로 나뉘는데 기본법률은 전국인민대표대회가 제정하며, 기타법률은 전국인민대표대회 상무위원회가 제정권을 갖고 있다. 주의할 점은 결의(决议), 결정(决定), 의견(意见), 판법(办法), 조례(条例) 등으로 끝나는 경우가 있는데, 이는 “법”이라는 명칭을 사용하지는 않았지만 제정 주체가 전국인민대표대회 상무위원회이므로 중국 법체계상 법률에 속한다. 일반적으로 중국 법령의 효력순위는 그 제정 주체를 기준으로 판단한다. 전국적으로 효력을 갖는 입법권은 전국인민대표대회와 그 상무위원회 그리고 국무원이 가지고 있다. 여기에 지방자치에 따라 지방인민의회와 지방정부가 자치입법권을 가지고 있다.

국무원은 중국 최고 국가행정기관이며 집행기관이다. 국무원은 헌법으로부터 일정한 입법권을 부여 받았다. 국무원은 그 권한 범위에 속하는 구체적인 문제들을 규율하기 위해 행정법규를 제정할 권한이 있으며, 법률보다 하위의 효력을 가진다. 국무원의 각 부(部), 각 위원회는 법률과 국무원의 행정법규에 근거하여 본 부문의 권한 내에서 부문규장(部门规章)을 제정할 수 있다. 규장은 일반적으로 법을 실행하는 과정에서 법이 구체적이지 못해서 적용과정에서 유용하지 않을 경우에 그 법이 속하는 영역을 담당하는 국무원내의 부서가 만드는 것으로 상세하고 기술적인 성격을 가진다.

사법해석은 하급법원이 특정 사안에 관해 법률적 해석을 요청하면, 최고인민법원이 답변을 하는 형식으로 이루어진다. 중국은 대륙법계 국가이므로 일반적으로 선례구속의 원칙을 따르지 않지만, 계획경제시기 중국의 특수한 상황에서 사법해석은 관행적으로 입법에 대한 보충적 역할을 하였으므로 자료집에 포함시켰다

성, 자치구, 직할시 인민대표대회 및 그 상무위원회는 해당 행정구역의 구체적 상황과 실질적 수요에 근거하여 헌법, 법률, 행정법규와 저촉되지 않는 전제하에서 지방성법규를 제정할 수 있다.

지방정부규장은 성, 자치구, 직할시와 비교적 큰 시의 인민정부는 법률, 행정법규, 해당지역의 지방성법규에 근거하여 규장을 제정할 수 있다. 첫째로 법률, 행정법규, 지방성법규를 집행하기 위해서 둘째로 본 행정구역의 구체적 행정관리 사항에 속하는 사항을 규율하기 위해서 규장을 각각 제정할 수 있다. 지방정부의 위와 같은 규장 제정권은 국무원의 행정법규 제정권에 상응하는 것으로 볼 수 있다. 

헌법, 법률, 행정법규, 부문규장은 전국적으로 법적 효력이 있는 중앙법령이다. 다음으로는 각 성(省)과 직할시(市), 자치구(自治区)의 인민대표대회 및 그 상무위원회는 헌법, 법률 및 행정법규에 저촉되지 않는 범위 내에서 지방성법규 제정권이 있으며 해당 지역 내에서만 법적 효력이 있다. 다음으로 각 성과 시 자치구의 인민정부는 지방정부규장 제정권한이 있다. 지방성법규와 마찬가지로 해당 지역의 상황과 필요에 따라 제정하며 그 지역 내에서만 법적 효력이 있다.

_ 자료집의 주요 법령 소개

토지법령자료집 중 토지소유관계에 변화를 가져온 법령을 중심으로 소개하고자 한다.

첫째, 신중국 건국 이후부터 1952년까지는 토지개혁 및 재분배가 활발하게 일어났던 시기로 대표적 법령은 토지개혁법(土地改革法)과 도시 교외 지역의 토지개혁을 주 내용으로 하는 도시교외토지개혁조례(城市郊區土地改革條例)가 있다. 1950년 6월 30일 공포 및 시행된 토지개혁법은 모두 6장 40개 조항으로 구성되어 있다. 토지개혁법의 제정 목적은 지주계급의 봉건적 착취를 철폐하고 농민에게 토지를 분배함으로써 농업 생산력을 제고하여 공업화 발전의 길을 개척하기 위함이다. 중화인민공화국 건국 전 임시헌법이었던 토지법대강(土地法大纲)에서 부농의 토지를 몰수하는 정책으로부터 부농경제를 보존하는 입장으로 선회해, 중농을 단결시키고, 민족자산계급을 안정화시켰다는 점이 주목할만하다. 또한 인민정부는 농민에게 토지 소유증을 발급해주고, 자유로운 경작과 임대 및 매매, 토지에 대한 기타 권리 일체를 승인해주는 비교적 완전한 토지 사유재산 권리를 부여했다. 반면 토지개혁 이전의 토지계약은 일률적으로 폐기해 조상대대로 상속되어온 역사적 토지소유권은 인정되지 않았다. 1950년 11월에 공포 및 시행된 도시교외토지개혁조례(城市郊区土地改革条例)는 토지개혁법에서 제외된 도시 교외 지역에 대한 토지의 수용 및 몰수의 범위와 토지 분배의 원칙을 규정했다.

둘째, 토지 집체 소유제의 출현-합작화 시기(1953-1956년)로 토지개혁이 완성된 이후, 과도기 총노선에 따라 개별 농가의 자율적 경작에서 집체(집단)형태로 점진적 전환이 시작된다. 당시 중국은 중공업 우선 발전 전략을 취했으나, 자본집약적 산업인 중공업에 필요한 자본이 절대적으로 부족하고, 게다가 서방에 의한 봉쇄로 외부적 조달은 힘든 상황이었다. 정부는 집체적 토지경작을 통해 농업의 생산 효율성을 높여서 중공업 발전에 필요한 원시적 자본을 축적하기로 한다. 초기에는 개별농가로서는 하기 힘든 관계 수리 시설 축조, 비싼 농기구의 공동 사용, 비교적 큰 면적의 토지에 동일한 농작물을 경작함으로써 생산 효율성이 올라갔다. 이 시기 대표적인 법률은 1956년 6월 30일에 전국인민대표대회 상무위원회에서 공포한 고급농업생산합작사시범장정(高级农业生产合作社示范章程)이다. 고급농업생산합작사시범장정은 사원(社员)의 사유(私有) 토지를 합작사(合作社)로 소유권을 이전시켜 공유화(公有化)하는 것이 목적이다. 그러나 합작화 초기 단계에서는 개별 농업과 집체 농업의 장점을 모두 살릴 수 있어 농업 생산량의 목표를 달성하는데 성공하였으나, 이후 인민공사 시기에는 그 동안 인정되어 오던 자율성의 원칙이 사라지면서 농민의 생산 의욕을 저하시켜 농업생산량은 최저치를 기록하게 된다.

셋째, 토지 집단 소유제의 정착-인민공사 시기(1957-1977년)로 정리할 수 있다. 건국 이후, 중국은 사회주의 토지법제도를 지속적으로 정비해왔지만, 문화대혁명 기간에는 토지 관련 입법이 활발하지 않아서 다른 시기에 비해 긴 시간이지만 법령수가 상대적으로 적다. 이 시기의 토지 입법은 주로 두 가지 측면에서 이루어졌는데, 하나는 앞 시기에 출현한 집체 토지소유제를 정착화시키는 것이고 다른 하나는 토지수용법제도의 등장이다. 국가건설징용토지판법(国家建设征用土地办法)은 1958년 1월 전국인민대표대회 상무위원회가 비준하고, 국무원이 공포 및 시행한 행정법규이다. 1953년 정무원이 공포한 법령을 일부 개정한 것으로 국가 건설(사회간접자본)에 필요한 토지를 수용하기 위한 목적으로 제정되었다. 국가건설에 필요한 토지 수용의 범위는 구체적으로 탄광, 철로, 교통, 수리시설, 국방건설, 교육, 위생, 시정 건설 등으로 규정하고 있다. 특히 토지를 수용 당하는 농민에 대한 이주대책 조항과 함께 토지수용은 가능한 한 최소한도로 필요한 범위 내에서 해야 한다는 원칙을 명확히 했다. 이 판법(办法)은 토지 수용에 관한 최초의 법령으로 이후 토지수용법제도 형성에 기반이 되었다. 오늘날 토지수용 범위의 판단이나 보상문제에 대해 명확한 법적 규정이 없어 분쟁이 많이 발생하는데, 오히려 1958년에 만들어진 이 판법은 토지수용범위에 대한 명확한 기준 제시와 함께 보상문제에 있어서도 더욱 선진적이라고 평가 받는다. 다른 하나는 1962년 9월 27일 중공중앙이 공포한 농촌인민공사공작조례 수정초안(农村人民公社工作条例修正草案, 이하 조례로 통일)이다. 이 조례의 핵심은 “3급 소유-생산대 기초”의 체제를 만든 것인데 이러한 체제는 오늘날에도 여전히 중요한 역할을 하고 있다는 점에서 의의가 있다. 그러나 인민공사 제도하에서 노동에 따른 분배(按劳分配)를 추구했지만, 노동을 평가하는 시스템이 합리적이지 못했고, 분배상의 평균주의로 인해 농업생산성은 극단적으로 낮아질 수 밖에 없었다.