ISSN 2508-2884 (Online)
[편집자의 말]
2024년 4월호부터 인천대학교 중국학술원이 중국 윈난대학 인류학과(雲南大學人類學系)와 함께 수행한 '중국 남서부 국경지역 공동연구 사업'의 연구성과 보고서에 대한 번역·요약을 연재한다. 중국-라오스, 중국-베트남 국경 문제에 관련된 해당 연구사업의 지난 1단계 연구성과는 이미 한국어로 번역되어 『국경 마을에서 본 국가』라는 단행본1)으로 출간된 바 있다. 중국-미얀마 국경에 대한 현재 2단계의 연구성과는 중국어판 연구성과 보고서의 형태로 중국학술원에 소장되어 있다. 해당 연구성과를 널리 공유하고 확산하기 위해, 특히 국경 및 초국경 이동 관련 분야의 연구 기반을 강화하기 위해, 성과 보고서의 주요 내용을 요약하여 <관행중국> 웹진을 통해 공개한다. 이번 호에서는 연구의 제2장 <중국-미얀마 국경지역 관리 정책>을 소개할 것이다.
[내용요약]
제2장 중국-미얀마 국경지역 관리 정책
중국-미얀마 국경에 대한 중국 정부의 관리 정책은 크게 국경 무역 정책, 초국경 취업 정책, 초국경 혼인 정책이라는 세 가지 형태로 분류할 수 있다. 이 세 가지 형태는 중국-미얀마 국경 지역에서 가장 전형적이고 보편적인 초국경 교류 방식을 대표한다. 이와 더불어, 상술한 초국경 교류 방식은 국경지역 관리 정책의 집행 대상이 국경 지역의 전통적인 관행 차원에서 점차 현대 국가 통제와 감시의 범위로 편입되고 있음을 보여준다. 특히 본 연구가 진행된 2020년 무렵, 코로나-19의 확산으로 중국의 국경 관리 정책이 전례 없이 강화되었고, 이와 함께 국경도 지도상의 라인에서 실질적으로 존재하는 철조망이나 방역 검문소로 구체화 됐다.
1. 팬데믹 상황에서의 국경 무역 정책
1) 국경 통상구(國境口岸)의 검역 요새화
동남아시아 접경국가들이 생산하는 원자재, 광산자원, 농축산물 등과 같은 다양한 1차 제품에 대한 중국 측의 수요와 중국산 공산품에 대한 동남아시아 접경국가들의 수요, 각국이 특정 분야에서 갖춘 비교우위, 그리고 육상 국경의 접경 등의 지정학적 우위를 모두 확보한 윈난성은 접경국가들과 경제 통합(economic integration)이 가능한 지역이다. 국경 지역에서 활약하는 양측의 시장참여자들은 각자의 시장 수요와 비교우위를 바탕으로 기존 국경 통상구를 이용하여 장기적으로 국경 무역을 추진함으로써 이러한 경제 통합의 토대를 마련한다.
그러나 코로나-19의 세계적 대유행 이후 중국 국경 지역의 방역은 큰 어려움에 직면했고, 해외로부터 감염병 유입을 막기 위해 대부분 국경 통상구와 통로가 폐쇄됐다. 예컨대, 연구 대상 지역 인근의 중국-미얀마 국경 최대의 무역 도시인 더훙주(德宏州, 德宏傣族景頗族自治州의 약칭) 루이리시(瑞麗市, 더훙주 관내의 현급시)에서는 2021년 7월 4일 국경 외로부터 코로나-19 감염자가 유입된 후 더훙 주 정부의 "국경 외부로부터 감염자의 유입을 제대로 막고, 국경 내부에는 코로나-19의 확산을 방지한다(外防輸入，內防擴散)"는 중앙 정부의 감염병 예방 및 통제 원칙을 엄수했다. 결국, 국경 지역에서 발생한 감염증이 중국 내륙지방으로 확산되지 않았고, 국경 지역 내부 신규 감염자가 증가하지 않게 강력하게 통제했다. 이를 위해 루이리시는 관내의 모든 중국-미얀마 국경 통상구 및 통로의 여객 및 화물 통관 기능을 중단했고, 미얀마에 대한 코로나-19 방역 국제원조 관련 의료물자 및 생필품만 통관할 수 있게 됐다.
국경 통관 중단 이후 팬데믹 장기화의 상황에서 국경 무역을 재개하기 위해 국경 통상구 관리 당국은 방역, 출입국경찰 등 부서와 협력하여 수많은 기술 장비를 도입하여 방역 관련 인프라를 구축했다. 또한, 이전에 통관 및 단순 검문 기능으로만 사용했던 국경 통상구를 국경선상의 감염병 방지 요새로 전환했다. 예컨대 화물의 통관 절차를 위한 방역 인프라는 주로 세 개의 부분으로 이루어져 있다. △입국 전 종합 검사 설비 및 전면 소독 장치 △입국부터 검역까지 엄격한 '폐쇄 회로 관리시스템(閉環管理)' 도입 및 방역 완충 구역 건설 △검역 후 비접촉 및 자동화된 화물 적재, 하역 및 환적 시스템의 신규 도입.
많은 재정 자금의 투자와 신속한 인프라 구축의 결과로 루이리시 관내의 각 국경 통상구의 국경 외 부분과 국내 부분이 완전히 격리되고 별도의 폐쇄 회로 관리시스템에 의해 운영됐다. 수출입 물품에 대한 폐쇄 회로 관리를 시행할 때, 수출입 물품이 방역 완충 구역에 들어간 후에는 인력을 배치하여 구간별 운송과 수차례 바이러스 검사 및 소독을 한다. 전체 통상구 구역을 감염 위험도에 따라 적색, 황색, 녹색 구역으로 나누고, 각 구역에 근무인력이 교체로 검역 및 격리를 한 이후 재배치된다. 또한, 통상구에서 새로운 비접촉식 자동 운송 시스템을 신규 도입하여 운수업체에 대해 대면 접촉이 덜 발생하는 컨테이너 운송 방식을 사용하도록 장려한다. 이러한 방역 요새화 과정에는 위에서 언급한 방역 하드웨어뿐만 아니라 방역 인력 및 방역 시스템과 같은 방역 소프트웨어도 포함된다.
2) 유형별 국경 무역 관리 정책
코로나-19 대유행의 영향으로 2021년 윈난성의 전반적인 수출입 무역 수치는 전년 대비 각각 수출액 31.5%, 수입액 24.3%가 증가했으나, 국경 무역은 큰 타격을 받았다. 국경 무역 가운데 국경 소액 무역(邊境小額貿易)을 통한 수출액이 43.2%이라는 역대급 큰 하락폭을 기록했다.
국경 소액 무역은 국경을 관리하는 지방 행정 단위가 특정 기업에게 국경 소액 무역 운영 허가를 발급하여 지정된 국경 통상구 내 국경무역 수행 자격을 부여하고, 허가 및 자격 부여 사실을 중국 국무원에 신고하여 승인을 받는 국경 무역의 한 유형이다. 이러한 정부 특허 무역은 중화인민공화국 수립 초기부터 시작됐으며, 특히 미얀마의 특정 상품에 대한 더훙 지역 소수민족의 수요로 인해 정부는 국영 국경 소액 무역 기업을 설립하여 이러한 상품의 수입을 독점하여 수입 계획에 따라 수입 업무를 수행하도록 했다2).
따라서 계획경제 시대로 거슬러 올라갈 수 있는 이 특허 무역 시스템은 사실상 국경 무역에 대한 정부의 직접 개입과 감시를 보여준다. 오늘날 '국경 소액 무역'이라는 공식 명칭에는 '소액'이라는 단어가 들어가 있지만, 실제로는 다음 내용에서 언급할 '변민(邊民)'이라는 특수한 무역 주체를 제외하고는 국경에서 기업 및 기타 무역 조직 간의 거래로 이루어지는 모든 국경 무역은 국경 소액 무역의 관리 범주에 포함된다3). 즉 현재 국경 소액 무역은 거래액과 관계없이 국경 통상구에서 국경 무역 자격을 갖춘 기업 및 조직 간의 무역 유형을 의미한다. 국경 통상구가 요새화된 상황에서 원래 정부의 직접 개입과 감시 아래 운영되던 국경 소액 무역이 뚜렷하게 위축된 것은 충분히 예측할 수 있는 결과이다.
현행 국경 무역 관리 정책이 규정한 또 다른 국경 무역 유형은 '변민호시(邊民互市)'라는 이름으로 알려져 있다. 변민호시는 양국 육상 국경선 20km 이내의 지역에서 거주하는 양국 주민 신분을 가진 소위 '변민(邊民)'이 국경선 주변의 지정된 거래소 또는 정기시장을 통해 규정된 금액 또는 수량 범위 내에서 생활물자 및 상품을 교환하는 행위를 말한다4).
이른바 변민은 중국 국적자에 국한되지 않고 상대국 국경 20km 내의 거주자도 포함된다. 만18세 이상 양국의 모든 국경 지역 거주자는 변민증(邊民證)의 발급을 신청할 수 있다. 변민증 소지자는 출입국 수속 없이 일반 국경 통상구나 지정된 통로를 통해 자유롭게 국경을 넘나들며 무역 활동을 할 수 있다. 국경 소액 무역 및 일반 국제 무역과 비교하면 변민호시 정책은 비교적 개방적이고 유연하지만, 적격 주체가 변민증을 소지한 개인으로 제한된다. 변민증 소지자는 주로 국경을 넘나들며 생활하는 소수민족으로 물자와 상품을 상호 교환하는 오랜 전통을 가지고 있기 때문에, 이 정책은 전통과 관습들을 존중하고 지속시키는 역할을 수행한다고 할 수 있다. 또한, 변민호시 참여자에게는 관세 등 혜택도 제공된다. 현행 관세 규정에 따르면 변민호시를 통해 수입되는 생활물자 범주에 속하는 상품에 대해 네거티브 리스트(negative list) 제도를 시행하며 일반 생활물자에 대해서는 일인당 하루 8천 위안(元) 이내 상품을 중국으로 반입 시 관세를 부과하지 않는다5). 그러나 이 정책은 국경 지역과 소수민족의 전통을 승계하고 존중하면서도 관세, 세관 검사, 수출입 금지 목록과 같은 제도적 장치를 통해 현대 국가와 국경의 존재를 명확하게 표시하고 있다.
코로나-19 대유행 이후 중국 정부가 방역 강화 및 밀입국 방지를 위해 국경 통상구를 요새화하고 국경선 주위 철조망과 실시간 감시 시설을 건설하자 대면 형태로 진행해 왔던 변민호시 활동이 어려워졌다. 대면 거래가 중단되자 2021년 1월부터 6월까지 중국-베트남 국경에 위치한 허커우현(河口縣)에서 온라인 변민호시 모델을 시범적으로 운영하기 시작했다. 변민증을 소지한 변민들은 개인 신분으로 거래하는 대신 변민 무역 협동조합(邊民合作社)을 결성하여 협동조합이 온라인 국제무역 플랫폼을 통해 온라인에서 상품을 거래하고, 상품의 오프라인 통관 업무는 플랫폼을 통해 처리되며, 거래가 완료되면 거래 금액은 협동조합을 통해 일괄적으로 정산하여 해당 변민에 배분된다.
3) 중점 교통 인프라 개발
2021년 12월 3일 중국-라오스 철도 개통은 일대일로 이니셔티브에서 중국과 주변국을 교통 인프라로 연결하는 기획[互聯互通]을 실현하는 또 하나의 중요한 돌파구이자, 중국 표준과 중국식 솔루션을 수출하는 대표적인 사례로 볼 수 있다. 중국-미얀마 국경의 경우, 현재 유사한 교통 인프라 프로젝트들이 주로 중국 국경 내에서 추진되고 있으며, 앞으로 여러 국경 통상구를 통해 쿤밍시(昆明市)와 미얀마 북부의 주요 도시를 연결하는 고속도로 시스템, 그리고 루이리시 관내의 통상구를 통해 중국과 미얀마를 연결하는 중국-미얀마 철도가 건설될 예정이다.
현재 중국-라오스 철도를 제외한 대부분 일대일로 중점 교통 인프라 기획은 국경 소수민족 지역의 안정을 유지하고 소외된 국경 저개발 지역의 경제개발을 지원하기 위한 국내 인프라 개발 정책이다. 그러나 동시에 이들 국내 인프라 개발은 일대일로 이니셔티브를 통해 중국과 동남아시아 이웃 국가 및 아세안 국가 간의 경제 통합이라는 구상을 구현하는 첫걸음이기도 하다. 이러한 교통 인프라는 동남아시아 이웃 국가들에게 중국 표준과 중국 솔루션을 과시하고 홍보하는 도구가 될 수 있다.
2. 초국경 취업 정책
2010년 이래 많은 미얀마 노동자들이 중국-미얀마 국경 지역에서 일하기 위해 입국하기 시작했으며, 그 결과로 더훙주 루이리시는 미얀마 노동자들의 주요 집결지가 됐다. 2019년 8월 중국 정부는 6개의 자유무역지역(free trade area)을 신규 설립하는 계획을 발표했는데, 그 중 루이리시는 신설되는 윈난 자유무역지역의 관문 도시로 격상됐다. 국경 무역 추진 외에도 미얀마 노동자들의 노동력 자원을 충분히 활용하여 중국 동부 지역 노동집약형 산업의 이전을 촉진하는 것이 향후 루이리시의 발전 목표이다. 그러나 이를 위해서는 국경을 넘는 미얀마 노동자를 관리하여 필요한 공공서비스를 제공하는 등 지방정부 차원의 추가적 책임이 요구된다.
현재 미얀마 노동자 관리 및 서비스 제공에 대한 명문화된 규정은 주로 행정법규인 「중국 내 외국인 고용 관리에 관한 규정(<外国人在中国就业管理规定>, 1996.01.22제정, 2017.03.13. 개정)」에 근거하고 있다. 동 규정에 의하면 외국인이 개인이나 자영업자가 아닌 조직이나 기관에 고용되어야 하며 고용주는 외국인 고용 전에 고용 허가를 취득하고 승인을 얻어야 한다. 중국-미얀마 국경 지역의 지방정부는 미얀마 노동자들이 농촌 지역 및 농업 분야에 취업하는 경우가 많다는 지역적 특성을 고려하여 이보다 더 구체적인 지방 법규를 제정했다.
예컨대, 2019년 윈난성 린창시(미얀마 와주 및 코캉 지역과 접경)는 「린창시 취업(단순 노무 포함) 외국인 입국 관리 임시 조치(臨滄市外籍人員入境就業(務工)管理暫行辦法)」를 발표했다. 이에 따르면 변민증을 소지하고 「중국 내 외국인 고용 관리 규정」에 규정된 취업 가능 요건(예: 만18세 이상, 범죄 기록 제출 또는 무범죄 서약서 작성, 기관, 기업, 사회조직과 같은 법인격 고용처가 있음 등)을 충족하는 외국인은 취업이 가능하다고 규정되어 있다. 외국인이 농촌 지역에 고용되는 경우, 입국 후 3일 이내 고용주는 피고용 외국인을 소재 현의 외국인 서비스 기관에 인계하여 '국제 여행 건강 검진 증명서(國際旅行健康檢查證明書, 건강증이라고 약칭함)', '국경 외 변민의 취업 및 단순 노무를 위한 등기증(境外邊民入境就業務工登記證, 취업증이라고 약칭함)', '윈난성 국경 지역 국경외 변민 임시 거주 허가증(雲南省邊境地區境外邊民臨時居留證, 거주증이라고 약칭함)' 등 3종의 증명서류 발급을 신청하여 관내 공안 기관에 체류 등록을 신고해야 한다. 이처럼 여전히 복잡한 절차가 필요하지만, 해당 규정은 일반 취업 허가 신청 및 발급 절차 대비 미얀마 변민 노동자 고용 허가 신청의 책임을 고용주에게 부여하고 심사 및 승인이 현지 현급 행정단위에서 처리될 수 있도록 절차를 대폭 간소화했다는 특징이 있다.
2020년 코로나19 사태 초기, 국경 통상구가 잠시 폐쇄되면서 수많은 미얀마 노동자들이 루이리시에서 발이 묶였다. 당시 신규 자유무역지역 설립을 위한 선도사업을 계획 중이었던 루이리시는 미얀마 노동자를 위한 '빠욱포 카드(pauk phaw card, 胞波卡)'6)를 도입했다. 빠욱포 카드에 탑재된 칩에 미얀마 측의 미얀마 국민 신분증, 국경 통행증, 중국 측의 건강증, 취업증, 거주증 등 정보를 담아, 사실상 외국인 신분증과 같은 역할을 수행하도록 하여 출입국 수속, 은행 계좌 개설, 이동통신 서비스 개통 등과 같은 공공서비스 이용 편의성을 제고했다. 한편, 빠욱포 카드 발급으로 미얀마 외국인 노동자의 신원 정보가 행정정보시스템에 직접 연결됨에 따라 이들은 중국 정부의 관리와 감시 시스템에 편입되기도 했다.
3. 초국경 혼인 정책
중국-미얀마 국경 지역의 오래된 관습으로 초국경 에스닉 집단 내부의 통혼이 이어져 왔으며, 최근 변민호시와 초국경 취업 등과 같은 개방적이고 유연한 국경 정책 때문에 이러한 전통이 지속되고 있다. 그러나 다른 한편으로는 중국과 미얀마 간의 발전 격차가 확대되면서 국경 지역 농촌에서 매매혼이 나타나기 시작했고, 농촌 미혼 남성들이 불법 혼인 중개업자와 공모해 인신매매 형태로 미얀마 여성을 매매하는 범죄 사례도 종종 목격되고 있다. 이밖에도, 국제결혼 시 배우자와 자녀의 국적 취득과 중국 호적 등록에는 아직도 적지 않은 정책적 장애물이 존재한다.
국경 지역의 국제 결혼과 관련하여 중국 정부는 초국경 혼인의 등기 강화 및 혼인 등기 시 외국인 신원정보의 정확도 제고를 위한 규제 조치 외에도 최근 다문화 교류, 가정 폭력 예방, 아동 교육 등 분야에서 국제 결혼에 대한 상담 및 서비스에 관심을 기울이기 시작했다. 이러한 정책 조치의 주요 목적 역시 국제결혼 등기의 규범화를 통해 국제결혼으로 위장한 인신매매를 근절하는 동시에 기존 매매혼으로 인한 사회적 부작용을 최소화하는 데 있다.
리페이 _ 중국학술원 연구교수
1) 왕위에핑·장정아·안치영·녜빈 지음, 2022, 『국경 마을에서 본 국가』, 인터북스.
2) 高治国，2009，「开拓民族地区贸易」，严振,杨正南,袁用之, 『当代中国的云南（上)』, 北京:当代中国出版社, 604쪽. 陈思洁, 2023,「新中国成立初期的德宏民族贸易」, 『云南日报』, 2023.12.28.，https://m.yunnan.cn/system/2023/12/28/032890637.shtml.
3) 中国国务院, 1996,「关于边境贸易有关问题的通知(1996.01.03.)」, 中国国史数据库.
4) 中国国务院, 1996,「关于边境贸易有关问题的通知(1996.01.03.)」, 中国国史数据库.
5) 중국 경제의 성장함에 따라 변민호시에서 생활물자에 대한 수요가 크게 증가했다. 그 결과 면세 금액은 1999년 1인당 하루 3,000위안에서 2008년 1인당 하루 8,000위안으로 증가했다. 왕위에핑·장정아·안치영·녜빈 지음, 2022, 『국경 마을에서 본 국가』, 인터북스, 90쪽 참조.
6) 빠욱포는 미얀마어로 '형제', '동포'를 의미하는 단어로, 본래 중국-미얀마 국경에 거주하는 초국경 에스닉 집단 간 혈연관계를 나타냈으나 이후 중국 국내 관영 매체들은 이 단어를 중국과 미얀마의 우호 관계를 나타내는 표현으로 사용했다.