이번 호에서는 2015년 중국 화중과기대학(华中科技大学)에서 박사학위를 받은 순신화(孙新华)¹⁾ 선생의 박사학위 논문을 소개한다. 이 논문 역시 2000년대 중반부터 ‘농업의 현대화’라는 이름으로 진행된 중국 농업의 자본화, 그리고 이에 수반된 농촌사회의 변화를 보여줄 수 있는 우수한 연구 성과 가운데 하나이다. 이 연구는 구체적 사례를 통해 서양의 농업 변동(agrarian change) 이론과의 대화를 시도하면서, 농업 자본화에 대한 지방정부의 직접적이고 강력한 개입이라는 중국적 특수성에 주목한다. 지방정부의 개입 방식, 내용, 과정, 그리고 결과를 섬세하게 다루는 이 논문은 중국 농업·농촌 변화뿐만 아니라 중국 지방 정치 운영의 실상을 알리는 데에 풍부한 자료를 제공한다.

2017년, 우수 학위논문으로 선정된 이 논문은 같은 제목의 단행본으로 중국 사회과학문헌출판사(社会科学文献出版社)를 통해 출간되었다.²⁾

 



[논문제목 번역]

농업의 재건: 안후이성(安徽省) 남부 허진(河镇)의 정부 개입과 농업 구조 전환(2007-2014)

[논문제목 원문]

再造农业——皖南河镇的政府干预与农业转型（2007-2014）

[논문요약 번역]

중국의 농업은 획기적인 전환기를 맞이하고 있다. 이 전환 과정에서 정부, 특히 지방정부는 핵심적인 지위를 차지하고 있다. 그러나 농업 구조 전환을 논의한 기존의 농업 변동 이론은 전환 과정에서 정부, 특히 지방정부의 역할에 충분히 주목하지 못했다. 그리하여 본 연구는 안후이성(安徽省) 남부 허진(河镇)³⁾이라는 지역에서 나타난 농업 구조 변혁의 양상을 연구대상으로 삼고, 사례연구 방법을 사용하여 지방정부가 농업 구조 전환을 추진하는 메커니즘과 내재 논리를 중점적으로 검토한다. 본 연구는 이러한 검토를 통해 농업 변동 이론을 보완하고, 현재 중국 농업의 변화 실상을 충분히 파악할 수 있는 이론적 해석을 찾고자 한다.

2007년부터 허진 농업은 급격한 변화를 경험했다. 이러한 변화는 영농 주체의 변화, 농업 자본화의 심화, 그리고 농업 생산관계의 변혁이라는 세 가지 측면에서 나타났다. 영농 주체 변화의 경우, 대규모 영농 주체인 대농(大农)이 신속하게 부상하여 소농(小农)을 대체했다. 더 나아가, 영농 주체의 변화는 농업 자본화의 심화와 농업 생산관계의 변혁을 초래했다. 이렇게 볼 때, 영농 주체의 변화가 허진 농업 구조적 전환의 중축이라는 점은 분명하다.

허진의 농업 구조 변화는 경제적·사회적 요인의 변화에 따라 자발적으로 발생한 것이 아니라, 지방정부의 전방위적인 개입 속에서 전개되었다. 허진 소재 지역의 현급(县级) 정부와 향진급(乡镇级) 정부는 농지도급권의 양도(土地流转) 및 집중화를 위해 농지도급권 양도 및 집중화 과정의 사전정비·양도 진행·사후 서비스제공이라는 세 단계와 이에 대응하는 세 가지 ‘재건’을 통해 농업 구조 전환에 개입했다. 이는 각각 수리·관개체계와 농지정리를 통한 ‘물과 땅의 재건(再造水土)’, 농지도급권 양도 시장을 조성하고 농지 집중화를 추진하는 ‘시장의 재건(再造市场)’, 그리고 농지 집중화 이후 출현한 규모화 영농 주체에 대한 서비스를 제공하고 이들의 안정적인 영농을 유지하는 ‘서비스의 재건(再造服务)’이라는 ‘세 가지의 재건(三个再造)’을 의미한다.

세 가지의 재건은 대농에게 좋은 영농 기반시설, 집중화된 농지, 그리고 체계화된 농업 서비스를 제공하는 한편, 소농을 전환 이후의 농업 구조에서 소외시켰다. 대농의 부상과 소농의 소외는 대농 중심의 농업 구조 확립을 직접적으로 추진했다. 따라서 지방정부는 곧 세 가지의 재건을 통해 허진의 농업을 재건했다고 할 수 있다.

지방정부가 허진 농업 구조 전환에 적극적으로 개입하여 농업을 재건했던 원인은 지방정부의 농업정책 목표와 목표 달성을 추진하는 동력⁴⁾이라는 두 가지 측면으로 이해될 수 있다. 농업 정책 목표의 경우, 최근 몇 년간 허진 지역을 관리하는 현급과 향진급 정부는 점차 소농을 개조하고 규모화 영농 주체를 육성하는 농업 정책 목표를 수립했다. 농업정책 목표 달성을 추진하는 동력의 경우, ‘규모화 농업 챔피언십(规模化农业锦标赛)’이라고 불리는 행정체제 내부 규모화 영농 실적을 둘러싼 지방정부 간, 혹은 지방정부 내부 부처 간의 치열한 경쟁을 현·향진급 정부 차원에서 정책 시행의 편리화와 함께 대농 중심 구조을 향한 농업 구조 전환의 추진력이 되었다.

상술한 논의에 종합하여 본 연구는 다음과 같은 세 가지 기본 결론을 제시하고자 한다. 첫째, 농업 변동 이론에서 농업의 자발적인 구조 변화를 강조하는 사회 중심론과 지방정부 차원의 자율성을 간과하는 국가 중심론은 중국에서 지방정부가 주도하는 농업 구조 전환을 제대로 해석하지 못하고 있다. 허진의 사례는, 한편으로 이론적 차원에서 농업 변동의 내생적 요인으로 지방정부의 역할을 고려할 필요성을 제시하고, 다른 한편으로 실천적 차원에서 지방정부 개입이 결여된 상황에서 자발적으로 나타나는 농업 구조 전환의 각종 문제와 난관들을 드러냄으로써, 농업 구조 전환 과정에서 지방정부의 개입 필요성을 강조한다.

둘째, 지방정부는 농업 구조 전환 과정에서 중요한 역할을 담당하지만, 자신의 이익 극대화만을 고려하기 때문에 ‘엘리트 흡수(精英吸纳)’⁵⁾만을 중요시하고, 지역공동체에서 일반 농가의 이익을 간과하며 농업 구조 전환에 관련된 그들의 생각과 의지를 도외시한다. 따라서 지역공동체 내부의 주류 의지는 농업 구조 전환 과정에서 반영되지 못하고, 이는 공동체 및 공동체의 주요 구성원에게 부정적인 영향을 미친다. 저자는 이러한 부정적인 영향을 ‘행정에 흡수된 지역공동체(行政吸纳社区)’라고 정의하며, 앞으로의 농업 구조 전환이 행정에 흡수된 지역공동체가 아닌 진정한 지역공동체를 중심으로 전개되어야 한다고 주장한다.

셋째, 농업 변동의 고전 이론과 달리, 실제로 진행된 농업 구조의 전환에서는 단방향성이나 선형성이 아닌 엄청난 다양성과 복잡성을 확인할 수 있었다. 현실 속의 구체적인 농업 구조 전환 방향은 정책과 사회구조의 영향을 받기 때문에 구체적인 정책적 혹은 사회적 환경에 배태되고, 농업 구조 전환 방향의 다양성과 복잡성은 곧 이러한 배태성으로부터 기인한다고 할 수 있다. 결론적으로 이는 중국의 구체적인 상황에 부합하는 농업 구조 전환 경로를 스스로 모색해야 한다는 점을 시사한다.

[논문요약 원문]

我国农业正处在剧烈的转型之中,在这个过程中政府尤其是地方政府发挥了关键作用。而既有研究农业转型的主要理论对政府尤其是地方政府在农业转型中的作用则没有给予足够的重视。有鉴于此,本文以皖南河镇的农业转型实践为研究对象,运用定性研究方法中个案研究法,着重探讨了地方政府推动农业转型的机制和逻辑,以弥补既有理论的不足,进而增强对我国当下农业转型的解释力。

2007年以来,河镇发生了剧烈的农业转型,主要表现在以下三个方面：农业经营主体的转换、农业资本化的加深和农业生产关系的变革。在农业经营主体上,农业经营大户迅速崛起并大量替代小农。正是农业经营主体的转换带动了农业资本化的加深和农业生产关系的变革,因此,农业经营主体的转换在其中是居于核心地位的。

河镇所发生的农业转型并不是经济社会因素自发推动的结果,而是在地方政府全方位地干预下展开的。当地县乡政府在土地集中流转的前、中、后分别进行了“再造水土”、“再造市场”和“再造服务”。“三个再造”一方面为大户的崛起提供了较好的基础设施、集中连片的土地和较为完善的农业服务,另一方面也对小户生产进行了排斥,这些都直接推动了当地以大户崛起为内核的农业转型。正是通过“三个再造”,地方政府再造了当地农业。

地方政府之所以积极介入农业转型以再造当地农业,可以从其农业治理目标和治理动力两个方面进行理解。在农业治理目标上,近年来县乡政府逐渐确立了改造小农、培育规模经营主体的农业治理目标。在农业治理动力上,源于行政体制内部的“规模农业锦标赛”和县乡政府农业治理中的治理便利化,构成了县乡政府推动以发展大户为内核的农业转型的双重动力。

基于以上分析,本文得出三个基本结论：第一,社会中心论范式影响下的农业转型自发模式和忽视地方政府自主性的国家主义范式,都无法解释我国正在发生的由地方政府所推动的农业转型。河镇的经验启示我们,在解释范式上,需将地方政府作为农业转型的内生变量纳入解释框架；在实践操作中,由于政府缺位下农业转型存在种种困境,因此,地方政府介入农业转型是非常必要的。

第二,尽管地方政府在推动农业转型过程中发挥了至关重要的作用,但是其出于自身利益最大化的考量却一味地吸纳精英阶层,排斥了社区普通农户的利益及其他们有关农业转型的意志,从而使社区主流意志无法在农业转型中得到彰显,对社区及其主要成员都带来了不良后果,笔者将此概括为“行政吸纳社区”。为了更好地实现农业转型,亟需构建社区本位的农业转型。

第三,农业转型方向并不像经典理论所认为的是单向、线性的,而是具有多向性和多样性。现实中具体的农业转型方向受到农业转型所处的政策环境和社会结构的影响,即农业转型方向同时又具有嵌入性。正是农业转型方向的嵌入性决定了其多向性和多样性。这意味着我国应该根据自己的国情探索适合自己的农业转型之路。



리페이 _ 중국학술원 연구교수

1) 현재 서북농림과기대학(西北农林科技大学) 부교수 재임.

2) 孙新华, 2017, 『再造农业——皖南河镇的政府干预与农业转型（2007-2014)』, 社会科学文献出版社.

3) 역주: 이 논문에서 현·향진급 행정단위의 명칭은 모두 가명으로 처리된다.

4) 역주: 원문에서는 ‘농업 치리(治理, 거버넌스 혹은 협치) 목표’와 ‘치리의 동력’이라고 표현했지만, 허진의 사례에서 나타나는 지방정부의 일방적인 정책 집행 행위를 정부와 시민사회 간의 협력 관계를 강조하는 이 개념으로 표현하는 것은 적절하지 않다고 본다. 따라서 역자는 저자의 치리 개념을 직역하지 않는다.

5) 역주: ‘엘리트 흡수’ 는 영국 식민 시기의 홍콩 정치에 대한 金耀基의 연구에서 등장한 개념으로, 영국의 식민당국이 홍콩 엘리트층의 일부를 행정 체계로 흡수하고 이들에게 권력을 부여하면서 일반 대중을 권력체제 밖으로 배척하고 소외시킴으로써 반대 세력의 형성을 억제하고 민주화를 억압하는 과정을 설명한다. 이 논문에서는 이와 비슷한 맥락에서 농업 구조 전환 과정에서 지방정부에 의한 엘리트 흡수와 일반 주민 소외를 의미하는 개념으로 사용되었다. 金耀基의 연구와 관련되어 다음 글 참조: 金耀基, 1997, “行政吸纳政治—香港的政治模式”，金耀基, 『中国政治与文化』, 香港: 牛津大学出版社, 21-45.